«Карта нарушений на выборах» – это электронная сетевая база данных, созданная активистами «Голоса» и пополняемая сообщениями граждан России о ходе избирательных кампаний, нарушениях во время выборов. Хотя многие представляют себе выборы только как  голосование (причем наша власть охотно поддерживает это представление) выборы – это длительный процесс, начинающийся с момента их объявления за 3–4 месяца до дня голосования. Более того, предшествующие голосованию этапы – регистрация кандидатов и агитационная кампания – вопреки расхожему мнению влияют на результат выборов больше, чем этап голосования и подсчета голосов. Наиболее существенное искажение воли избирателей осуществляется при отказах в регистрации реальным кандидатам и при использовании административного ресурса. «Карта нарушений» собирает нарушения на всех этапах избирательной кампании.

Сообщение на «Карту нарушений» может направить любой человек. Она находится по электронному адресу www.kartanarusheniy.org. Особенным достоинством «Карты нарушений» является то, что к сообщению можно прикрепить файл практически любого формата – текстовой, графический, видео, аудио, то есть подкрепить своё сообщение наглядным доказательством. «Карта нарушений» предоставляет стандартные возможности базы данных – фильтрацию сообщений по времени, территории, виду нарушений и пр.

Хотя сообщения модерируются, модераторы не могут отвечать за их достоверность. Официальные организаторы выборов и их пиарщики ставят этот факт в упрек объединению «Голос» вместо того, чтобы выполнять свои прямые обязанности, за которые они получают немалую бюджетную зарплату, – проверять сообщения о нарушениях.

Ниже представлен обзор фрагмента «Карты нарушений», относящийся к единому дню голосования 13 сентября 2015 года по состоянию на 17 августа этого года. Обзор обобщает нарушения, характерные для современных российских выборов.

О качестве работы избирательных комиссий

Формальными организаторами выборов являются избирательные комиссии, которые по закону являются органами, независимыми от других ветвей власти. Избирательные комиссии – опять же по закону – должны выполнять две задачи: а) организуют и проводят выборы и б) обеспечивают и защищают избирательные права граждан. Система избирательных комиссий является иерархической, ее «скелетом» является вертикаль «ЦИК РФ–комиссии субъектов федерации–территориальные комиссии–участковые комиссии», и финансируется из бюджета. Система избирательных комиссий по идее должна была бы помогать гражданам реализовать их конституционные права избирать и быть избранных в органы государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время это не так, поскольку система избирательных комиссий, также, как и другие ветви власти, включена в «административную вертикаль».

Сообщения на «Карту нарушений» свидетельствуют о том, что избирательные комиссии недостаточно доброжелательно относятся к кандидатам, не поддерживаемым администрацией. В избирательных комиссиях кандидат в ответ на просьбу что-то разъяснить часто может услышать фразу «Читайте закон, там все написано». При этом многие комиссии используют доморощенные или выращенные на региональном уровне требования к кандидатам.

Вопреки закону, комиссии нарушают принцип открытости и гласности своей работы, умышленно, либо в результате недобросовестной работы, скрывают важную информацию, не оказывают помощи кандидатам, а иногда и напрямую нарушают их права. Прежде чем перейти к примерам, размещенным на «Карте нарушений», заметим, что в последнее время (особенно после 2011 года) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и некоторые региональные комиссии увеличили число методических рекомендаций, направленных на помощь кандидатам и избирательным объединениям. К сожалению, на низовом уровне, эти рекомендации не всегда выполняются.

Сообщения о том, что избирательные комиссии, которые должны принимать документы на выдвижение или регистрацию кандидатов, бывают закрыты в нужное для кандидатов время поступили из Рязанской области, Камчатского края, Санкт-Петербурга, Республики Саха. Нерегулярность работы избирательных комиссий (частично объясняемая тем, что наши законодатели устроили выборы в самое неудобное летнее время) иногда приводит к серьёзным последствиям: кандидаты не успевают в срок сдавать документы, из-за задержки с открытием избирательного счета у них сокращается время на сбор подписей, они не могут получить важные документы, например, ведомость проверки подписных листов и т.д. В Санкт-Петербурге председателя одной территориальной комиссии пришлось разыскивать с полицией.

В Ямало-Ненецком автономном округе одна из партий не могла открыть избирательный счет в течение 11 дней с момента заверения списка, поскольку не было налажено взаимодействие между избирательной комиссией и банком. Судя по сообщениям на «Карту нарушений» проблемы с открытием избирательного счета возникали в Воронежской и в Сахе (Якутии).

Имеется несколько жалоб на  трудности доступа к документам комиссий. Поскольку 99% выборов организуют комиссии районного и городского уровня (территориальные или комиссии муниципальных образований), постольку многие из них не имеют собственных сайтов. Проблему можно было бы решить, реализовав соответствующие разделы на сайтах местных администраций или региональных комиссий (что и сделано в некоторых регионах), тем не менее, оперативная публикация важных для участников выборов решений избирательных комиссий остается пока нерешенной задачей. Жалобы на это поступили из Самарской и Липецкой областей.

Можно с уверенностью сказать, что комиссии среднего звена не придерживаются в своей работе декларированного законом принципа открытости и гласности. Ознакомление с документами и получение их копий затруднено для всех, не поддерживаемых администрацией кандидатов (последние в силу тесного взаимодействия комиссий и администрации имеют неограниченный доступ к любой информации из комиссии). По отношению к таким кандидатам и их представителям комиссии ведут себя так, как будто документы комиссии являются секретными.

Жалобы на недоступность информации поступили из Самарской области, Татарстана. Заметим, что большинство комиссий среднего звена не имеют собственных регламентов работы, которые бы определяли приемлемый порядок ознакомления с документами комиссии и их копирования.

Указанные недостатки во многом связаны с персональным составом комиссии, который, в свою очередь, во много определяется порядком формирования комиссий. На «Карту нарушений» поступило несколько сообщений о крайне тенденциозно подобранном составе избирательных комиссий (Московская, Тюменская области, Санкт-Петербург) и о фактах давления на членов комиссий (Калужская область).

Этап регистрации кандидатов

В первую очередь отметим факты давления на кандидатов, принуждающие их к отказу от выдвижения. О таких фактах имеются сообщения из Дагестана, Владимирской, Воронежской, Самарской, Тверской  областей, Красноярского края. Есть сообщения об избиении кандидатов, их задержании (Бурятия, Рязанская область). Также отмечено давление на муниципальных депутатов с требованием поставить, или, наоборот, отозвать свою подпись в поддержку выдвижения губернатора (Омская, Калининградская области).

Имеются сообщения о воспрепятствовании сбору подписей и о давлении, оказываемом на сборщиков подписей (Воронежская, Магаданская, Калужская, Новосибирская области).

Много сообщений посвящено незаконным с точки зрения информатора отказам в регистрации кандидатов. В первую очередь они касаются отказам в регистрации по подписям. Опыт российских выборов показывает, что при наличии политической воли отказать в регистрации по подписям можно всегда. Возможности для отказа увеличиваются с повышением уровня выборов: на региональном уровне кандидату для регистрации требуется собрать 3% подписей избирателей, тогда как на муниципальном – только 0,5%. Правила выбраковки подписей не просто жесткие, но и некорректные: возможности проверки подписей существенно более ограничены у избирательного штаба по сравнению с проверяющей комиссией.

Характерным является случай, произошедший в Костроме: там представитель штаба попытался войти в контакт с полицией чтобы  осуществить проверку собранных подписей через базу данных, которую для проверки использует УФМС. Дело закончилось привлечением этого представителя к уголовной ответственности. Между тем, установлено, что база, по которой производится проверка УФМС, содержит ошибки, при этом избирательные комиссии основываются исключительно на сведениях из этой базы. Абсурдным представляется отказ комиссии опираться на представленные избирателями документы, а не на сведения из УФМС.

Умышленно жестким является поведение комиссии при получении ею заключений от графологов о том, что дата проставления подписи написана не рукой избирателя. В большинстве случаев такие заключения носят предположительный характер, поскольку экспертиза проводится поверхностно, совсем не так, как это делают в суде. Число отбракованных таким образом подписей иногда исчисляется сотнями, хотя в обычном судебном процессе экспертиза одной подписи занимает несколько дней и стоит тысячи рублей. Предположительные выводы графологов принимаются избиркомами как окончательные и бесспорные. При этом комиссии больше верят (точнее – хотят верить) графологам, нежели самим избирателям, подтверждающим свою подпись.

Сообщения о сомнительной выбраковке подписей на основании экспертизы УФМС и графологов с последующим отказом в регистрации поступили на «Карту нарушений» из Новосибирской, Калужской, Костромской, Магаданской (не только от партии ПАРНАС), Владимирской, Самарской, Нижегородской, Оренбургской, Курганской, Томской  областей,  Краснодарского  края, Удмуртской Республики, Ямало-Ненецкого автономного округа. Стоит отметить, что часть отказов наверняка была правомерной: трудности сбора огромного числа подписей вынуждают избирательные штабы нанимать ненадежных сборщиков, которые могут идти на подделку подписей. Однако сама по себе существующая практика проверки подписей требует существенного изменения.

Помимо массовой выбраковки подписей через УФМС и графологов, существует много иных способов их выбраковки. Так, например, давно известно, что комиссии массово бракуют подписи, если у сборщиков или избирателей в адресе не указан субъект федерации, в котором проживает сборщик (сообщение из Оренбургской области). Хотя формально закон этого косвенно требует, обычно регион проживания очевиден. Очевидно, что сборщик, проживающий в городе Оренбурге и собиравший подписи в этом же городе, проживает в Оренбургской области.

К столь же «серьезным» недостаткам можно отнести и «неправильное» указание должности в заголовке подписного листа: «заместитель директора» вместо «заместитель директора по экономике» (Новосибирская область) или выбраковка подписей из-за использования буквы «е» вместо «ё» (Республика Коми), а также нотариальное заверение подписных листов (Республика Татарстан). Стоит отметить, что законом не предусмотрено требование предварительного согласования подписного листа с избирательной комиссией, и комиссии, вместо того, чтобы заранее предупредить кандидата о его ошибках в оформлении подписных листов, с удовольствием бракуют на этом основании все подписи.

В некоторых из перечисленных случаев кандидатов в конечном итоге регистрировали, но, естественно, это отнимало у них столь ценное в избирательной кампании время.

Важно отметить, что вопреки принципу равноправия кандидатов они существенно дифференцированы в возможностях регистрации: Пять партий имеют право регистрировать кандидатов без сбора подписей. Поскольку отказ в регистрации по подписям – самый надежный способ отказа, постольку эти пять партий находятся в привилегированном положении. Немалую роль также играет и то, что сбор подписей «съедает» изрядную долю избирательного фонда.

Помимо случаев отказа в регистрации по подписям наблюдались также случаи отказа из-за якобы неправильно оформленных документов. К документам некоторых кандидатов избирательные комиссии проявляли явно избыточное внимание, предъявляя претензии, не имеющие отношения ни к закону, ни к определению воли избирателей.

Из Самарской области сообщили, что регистрирующая комиссия требовала представления копии паспортов кандидатов в полном объеме (то есть всех страниц паспорта, вопреки уже давно принятым разъяснениям ЦИК РФ). В Башкирии кандидату отказали на основании того, что документы от партии сдавал не уполномоченный от партии, а кандидат. В Калужской области кандидата не зарегистрировали из-за того, что он в одном месте указал, что он член партии, а в другом – что он председатель. В Санкт-Петербурге отказ получили кандидаты, сдавшие первый финансовый отчет, не соответствующий актуальной форме.

Последний случай требует комментария. Инструкция по открытию и ведению избирательных счетов обычно принимается организующей (или вышестоящей) комиссией и согласуется с банком перед каждыми выборами. Но часто эта инструкция не публикуется и недоступна для кандидатов. Иногда они вынуждены пользоваться устаревшими инструкциями. Такую ошибку с удовольствием используют юристы администрации, направленные «в помощь» избирательным комиссиям.

Предъявляя избыточные требования к кандидатам, некоторые комиссии считают для себя необязательным соблюдать требования закона, предъявляемые к ним самим.  Одним из важнейших требований является то, что комиссия не позднее, чем за три дня перед заседанием, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации, обязана сообщить кандидату о выявлении неполноты сведений, отсутствии каких-либо необходимых для регистрации документов. В случае, если отказ в регистрации основан на недостаточном количестве представленных подписей, комиссия обязана не позднее, чем за два дня до принятия решения об отказе в регистрации, представить кандидату протокол и ведомость проверки подписей. Выполнение этих требований даёт кандидату возможность исправить допущенные в документах ошибки и оспорить признание подписей недействительными.

На «Карту нарушений» поступило несколько сообщений о том, что комиссия отказала кандидату в регистрации, не выполнив указанные требования (Нижегородская, Воронежская области, Республика Башкирия), то есть, не предупредив кандидата о намерении отказать в регистрации. Следует отметить, что такие случаи довольно распространены, но нарушение этих требований не принимается судами во внимание при оспаривании отказов в регистрации.

Этап агитации

Большая часть сообщений на «Карту нарушений» касается нарушений – реальных или мнимых – в сфере агитации. Следует отметить, что этап агитации регламентировать намного труднее, чем другие этапы избирательной кампании. В частности, попытка разделить информацию, связанную с выборами, на «информационные» и «агитационные» материалы, предпринятая действующим законодательством, привела к возможности субъективно оценивать агитационную деятельность кандидатов и избирательных объединений. Большую проблему представляет собой и отнесение определенных действий к понятию «подкуп избирателей», а также запреты на нарушение прав интеллектуальной собственности.

Многие сообщения на «Карте нарушений», касающиеся стадии агитации, носят субъективный характер. В связи с этим сообщения о нарушениях в сфере агитации можно рассматривать скорее как материал для совершенствования избирательного законодательства, для исключения из него требований, позволяющих администрации избавляться от нежелательных конкурентов.

Наряду с этим остается бесспорным требование не использовать в агитации финансовые ресурсы, не учтенные в избирательном фонде (при этом фонд должен быть достаточно большим), а также административные ресурсы, в том числе – служебное и должностное положения.

Использование административного ресурса в разных его формах – основная проблема российских выборов, искажающая их до полного несоответствия конституционному предназначению. На «Карту нарушений» поступили следующие сообщения, иллюстрирующие использование административного ресурса:

  • отказ в согласовании агитационных мероприятий, полицейское воспрепятствование законным агитационным мероприятиям (Владимирская, Ивановская, Костромская области);
  • агитация под видом наружной социальной рекламы, информирования об успехах администрации (Иркутская, Самарская, Рязанская области);
  • агитация в государственных и муниципальных СМИ под видом «информирования» (Омская, Самарская, Иркутская, Челябинская, Рязанская, Орловская области);
  • работы по благоустройству и другие «бесплатные» социальные мероприятия непосредственно перед выборами (Самарская, Рязанская, Томская, Челябинская области);
  • воспрепятствование распространению агитационных материалов, порча и уничтожение агитационных материалов силами сотрудников ЖКХ (Иркутская, Смоленская области);
  • использование мероприятий, организованных администрацией (дни города, другие праздники, встречи с активом), для популяризации «административных» кандидатов (Орловская, Самарская, Челябинская, Калининградская области);
  • агитация со стороны лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности, привлечение государственных и муниципальных служащих, бюджетных работников, работников ЖКХ к агитации (Рязанская, Смоленская, Самарская, Новосибирская, Воронежская, Волгоградская, Челябинская области, Краснодарский край);
  • использование административных зданий и автомобилей в избирательной кампании (Калининградская, Челябинская области, Татарстан);
  • давление на предпринимателей с целью отказа от сотрудничества с оппозиционными кандидатами или с целью принуждения к агитации за «административных» кандидатов (Ханты-Масийский автономный округ, Владимирская область);
  • издание специальных брошюр об успехах администрации непосредственно перед выборами (Самарская область).

Много сообщений связаны с «досрочной» агитацией в СМИ (Рязанская, Липецкая, Иркутская, Ивановская области). В  основном они касаются «информационных» материалов в государственных и муниципальных СМИ. Однако против таких нарушений со стороны администрации бороться невозможно, поскольку невозможно точно отделить агитацию от информирования. Представляется, что имеет смысл снять ограничения на период агитации в СМИ.

Также много сообщений про такое нарушение, как отсутствие необходимых реквизитов на агитационных материалах. Стоит отметить, что в некоторых случаях избирательные комиссии не учитывают смысл этого требования закона, проявляя избыточное рвение в запрете агитационных материалов из-за мелких огрешностей в реквизитах, указанных в агитационных материалах.

Имеются сообщения о незаконных избирательных технологиях, включающих т.н. «черный пиар» (Костромская, Новосибирская, Челябинская области), порчу агитационных материалов (Иркутская, Орловская область) и имущества кандидатов (Челябинская область).

Несмотря на то, что проблема досрочной оплаты агитационных материалов возникла давно, она до сих пор не разрешена законодателем. Поэтому постоянно возникают жалобы на агитационные материалы, оплаченные и изготовленные до начала избирательной кампании (Самарская, Рязанская области).

Требует уточнения регламентация встреч кандидатов с избирателями. С одной стороны, получение помещения в этих целях для «неадминистративных» кандидатов сопряжено с большими трудностями (Ивановская область), с другой стороны, участие «административных» кандидатов в различных «встречах с активом» (Челябинская область) и «планёрках» (Калининградская область) является обычным делом.

Итого

«Карта нарушений» могла бы послужить для официальных организаторов выборов хорошим инструментом для совершенствования их работы и превращения выборов в реальное выражение воли народа. Если бы организаторы выборов этого хотели. Более чем пятилетнее существование «Карты нарушений», увы, такого желания не проявило. Скорее наоборот.